Alianza Peruana para el Uso de Evidencia: Evento Público

Barreras y oportunidades de las Unidades de generación de evidencia del sector público

Existen diversas oficinas dentro del sector público dedicadas a producir evidencia para la formulación de políticas públicas. Su trabajo no suele recibir demasiada atención desde la opinión pública. Sin embargo, cumplen un rol fundamental en la elaboración de políticas públicas basadas en evidencia. Es interés de este evento preguntar por cuáles son las barreras que enfrentan en su quehacer cotidiano y qué oportunidades tienen para mejorar su trabajo.

Detalles del evento:

Lugar: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Fecha y hora: Miércoles 25 de noviembre de 2015

Contamos con la participación de:

Daniel Anavitarte. Economista por la Universidad del Pacífico y Magíster en Políticas Públicas y Desarrollo Humano por la Universidad de Maastricht y por la Universidad de las Naciones Unidas (Países Bajos). Se ha desempeñado como economista principal para Latinoamérica de la consultora inglesa Maplecroft y como especialista en focalización en el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). Actualmente es Jefe de la Oficina de Seguimiento y Evaluación Estratégica del Ministerio de Educación (MINEDU).

Sonia Gonzales. Bióloga egresada de la Universidad Nacional Agraria La Molina, con estudios de gestión de la calidad y auditoría ambiental y maestría de Ecología Aplicada, 7 años como Especialista en el ministerio del ambiente. Actualmente se desempeña como Directora General de Investigación e Información Ambiental - MINAM.

Oswaldo Molina. Economista de la Universidad del Pacífico con estudios de Maestría y Doctorado en la Universidad de Oxford en economía. Fue Director General de Gestión de Usuarios del MIDIS en el año 2013. Actualmente se desempeña como ​profesor a tiempo completo e investigador de la Escuela de Postgrado de la Universidad del Pacífico y del Centro de Investigación de la misma universidad.

Osvaldo Gavagnin. Economista con grado de magister y estudios doctorales en economía internacional por la Université Aix-Marseille II. Actualmente se desempeña como Director de la Oficina de Evaluación del Impacto de la Oficina General de Monitoreo y Evaluación del Impacto (OGMEI) del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento del Perú.

Víctor Suarez. Medico especialista en enfermedades infecciosas y tropicales, y Master en salud publica. Ha sido responsable de la unidad de evidencias en salud publica en el Instituto Nacional de Salud, funcionario en la Dirección General de Salud de las Personas del MINSA y actualmente Gerente de Guias de practica clínica, farmacovigilancia y tecnovigilancia en el Instituto de Evaluación de tecnologías en salud e investigación de EsSalud.

La moderación estuvo a cargo de Lely Solari. Ella es Gerente de Investigación de ESSALUD (Seguro Social del Peru). Médico Especialista en Enfermedades Infecciosas y Tropicales. Magíster en Control de Enfermedades por el Institute of Tropical Medicine Antwerp, Bélgica. Actualmente es Doctorando en Investigación en Institute of Tropical Medicine Antwerp, Bélgica.

Reporte del evento

Barreras:

Daniel Anavitarte empezó el conversatorio comentando que la Oficina de seguimiento y evaluación estratégica del MINEDU fue creada en marzo de 2015 para institucionalizar la práctica de seguimiento y evaluación en el ministerio, que hasta entonces se daba desde las diversas oficinas de las direcciones de línea, sea secundaria, primaria o docentes.

Esta oficina tiene la capacidad de regular ese trabajo dentro del ministerio y establecer cuál es la evidencia que se necesita para tomar las decisiones estratégicas que requiere el sector.

La necesidad de centralizar esta potestad es crucial, pues el sector educación es uno de los que más requiere pensar a largo plazo en el Estado.

Sobre las barreras existen para el uso de la evidencia en el sector público, Daniel Anavitarte inició con una lista de limitaciones que él observa para el uso de evidencia desde su trabajo en el MINEDU.

1. Falta de información disponible. Existe mucha información de carácter transaccional, disponible por ejemplo para planillas de docentes, con la cual es posible generar evidencia para políticas, pero presenta dificultades.
2. Hay un déficit de oferta de evaluadores de calidad. No existe una gran oferta de instituciones que realicen evaluaciones del nivel que se desea. Aquellas que cumplen los requisitos son contadas con los dedos de una mano.
3. Déficit de terceros que generen información. Instituciones como el INEI, encargada de generar estadísticas, están colapsadas de trabajo.

Una persona del público asistente mencionó que este déficit puede atenuarse mirando a sectores no tradicionales que producen evidencia para la política pública, como think tanks y ONGs nuevos, al igual que empresas de investigación del sector privado.

4. El ciclo de generación de evidencia (evaluaciones) no se ajusta al ciclo de la política pública. Es decir, el proceso de formular políticas públicas, que es sistémico más que lineal, muy rara vez calza con la presentación de resultados de las evaluaciones pertinentes y la oportunidad del dato de ser usado se pierde. La solución a esto tiene que venir por flexibilizar los procesos de evaluación y monitoreo pues, en palabras de Daniel Anavitarte, desde el lado de gestión, es muy difícil que el ciclo de política pública se adapte al ciclo de evaluación, tiene que ser al revés.

Este razonamiento provocó otra pregunta del público: qué es el ciclo de formulación de políticas públicas, si existe una cosa como tal. Daniel Anavitarte respondió que existe, pero no es lineal. No se puede pensar en términos de generación de líneas de base, seguido de un diseño, implementación, etc. Por tratarse de un ministerio grande, la complejidad de los procesos administrativos convierte al proceso en sistémico, es decir, avanzando aministrativamente en distintos frentes en simultáneo. Por su lado, los procesos de E&M tardan sus propios tiempos, y muchas veces se pretende hacerlos de forma lineal. Esto hace que la evidencia que producen no sea presentada en el tiempo oportuno que requiere el proceso de formulación de política.

Tanto Oswaldo Molina como Daniel Anavitarte mencionaron casos de procesos de E&M que aún no habían acabado, cuando la iniciativa que estaban monitoreando había sido descontinuada hacía años.

Oswaldo Molina mencionó las siguientes barreras:

1. Falta de cuadros técnicos calificados en el Estado y la enorme heterogeneidad de capacidad técnica entre oficinas del sector público. Hay ciertos sectores que tienen personal altamente calificado y sectores que no, lo cual afecta el cómo toman decisiones importantes. Mencionó que esto es un problema muy serio, pues un observador auspicioso puede ver cómo funcionarios que no están bien capacitados pueden rotar entre distintos sectores.
2. Tiempos en el sector público dificultan el uso de evidencia. En un escenario ideal de formulación de políticas públicas, primero se hace un piloto, luego se evalúa y los resultados de la evaluación se escalan a los diseñadores de política. En la realidad, eso no ocurre y difícilmente va a cambiar. En el mejor de los casos, mencionó, existen sectores más técnicos que buscan implementar políticas basándose en literatura y evidencia extranjera y, en el camino, se va evaluando. En estos escenarios, la evaluación llega a la mitad de la política y depende de la flexibilidad del programa para adaptarse a la información recogida.
3. Barreras legales para poder usar mayor evidencia. El Estado produce un cantidad importante de información. No se utiliza porque no se sistematiza y no se comparte. Funcionarios públicos de un ministerio dicen que no pueden obtener información porque es de otra área, menos aún si es de otro ministerio. La información no se sistematiza ni comparte ni dentro de los sectores del sector público.

Sonia Gonzales mencionó, desde su trabajo en el MINAM, ella ha visto cómo ha surgido una nueva visión respecto al compartir información. Según mencionó, la urgencia por la demanda de información para solucionar problemas críticos medioambientales está venciendo a la visión clásica que ve los procesos estrechamente vinculados a un orden lógico. En el caso de Ambiente, dijo, la urgencia de los problemas está ganando.

La problemática ambiental presenta un escenario donde ya no bastan las ciencias duras. Tiene que haber una conversación entre el conocimiento biofísico, sobre contaminación, con el conocimiento social y económico.

Reiteró que existen barreras en cuanto a recursos humanos en el sector público como también un problema institucional.

Mencionó que entre las barreras también destaca que las tecnologías de la información se encuentren en desarrollo en el sector público. Aún falta una mayor inversión y promoción para que las TIC puedan ser utilizadas en el sector público como lo usa el sector privado.

Oswaldo Gavagnin, de la oficina de Evaluación y Monitoreo del Ministerio de Vivienda, mencionó que la oficina de evaluación de Vivienda ha sido creada recientemente. Para su labor presenta diversos retos:

1. Resistencia entre los funcionarios del ministerio al trabajo que realiza la oficina de evaluación, monitoreo e impacto. Según mencionó, esta reticencia proviene del desconocimiento del tipo de trabajo que realiza dicha oficina. Se percibe como un entre fiscalizador del trabajo del funcionario público. Para contrarrestar esto, mencionó que hubo que hacer un trabajo de difusión.
2. También mencionó que para realizar la labor de evaluación y monitoreo en un ministerio como el de Vivienda, es necesario contar con un apoyo político fuerte. De lo contrario, “la evidencia se queda en un cajón”.
3. El acceso a la información es crítico. En algunos casos, el intercambio de información entre sectores o al interior del ministerio se hace sumamente difícil. También mencionó que existe una cantidad ingente de información disponible que no se analiza, que está siendo sub-utilizada.
4. Comunicación. Mencionó que al generar evidencia, es importante saber cómo transmitir los mensajes. La parte académica de las evaluaciones de impacto puede generar reacción entre los funcionarios públicos. Más allá de lo metodológico, se tiene que insistir en se transmitan los mensajes de acuerdo al público, de manera interactiva. Es importante captar la atención de policymakers y de la opinión pública.

Víctor Suarez explicó que en el área de Salud se utiliza evidencia en distintos contextos.

Sirve para diseñar políticas públicos y diseñar cuáles son las mejores medidas para implementar. Por ejemplo, sirve para determinar cuáles son las mejores vacunas, o cuáles son las tecnologías sanitarias más adecuadas para tratar a pacientes. Mencionó que el sector salud genera mucha evidencia. Las razones de esto es que los medicamentos son costosos y la problemática de la salud es de prioridad principal. Para mantenerse al frente del desarrollo tecnológico y de conocimiento sin llevar a la quiebra el sistema es necesario manejar evidencia de forma contundente. Se necesita evidencia para saber qué medidas tomar, qué compras realizar.

Sin embargo, la demanda por la necesidad de evidencia no siempre está presente y se requiere saber aprovechas oportunidades. Por ejemplo, mencionó que en el caso de la píldora del día siguiente, el debate público se daba sin que existe mucha circulación de evidencia científica al respecto. Su oficina levantó la observación de que no existía evidencia científica suficiente para demostrar que era abortiva.

En casos como este, hace falta que el uso sistemático de la evidencia sea algo regular, no algo en base a necesidades puntuales.

Oportunidades:

Víctor Suarez preguntó qué tenemos que impulsar para promover el uso de evidencias de forma sistemática y regular. Dijo que hasta ahora tenemos usos puntuales en determinadas políticas. Debería ser de manera regular y orgánica. En Salud, cada vez que se necesita incorporar un medicamento por fuera del petitorio (lista autorizada), tiene que pasar por una evaluación de tecnología sanitaria. De igual manera, una política de ese tipo para que todos los documentos normativos de política tienen que pasar por ese filtro.

Según Víctor Suarez, el Congreso es otro espacio donde tenemos que pelear para el uso de evidencia en formulación de políticas. Nos olvidamos que el Congreso hace políticas. Una propuesta de ley supuestamente viene acompañada de una exposición de motivos y una evaluación costo-beneficio. Pero nunca hay una evaluación costo-beneficio. Esto crea brechas en el presupuesto. No basta con una hoja del Congreso.

Necesitamos más profesionales que puedan trabajar estos temas. Por ejemplo, para hacer estudios económicos. En el Perú solo hay una maestría en gestión de la salud, que está a punto de cerrarse. Como país tenemos deficiencias, tenemos que formar más técnicos.

Oswaldo Gavagnin dijo que lo importante es institucionalizar estas prácticas, más allá de las personas. Hacer de la evaluación y monitoreo política de Estado. Organismos internacionales y agencias de cooperación ofrecen financiamiento y acompañamiento técnico. No estamos solos.

Oswaldo Molina destacó la creación es las áreas especializadas en los ministerios que centralizan los procesos de evaluación y monitoreo y mencionó la necesidad de sacarlas del día a día. También habló de generar incentivos para que el mundo académico genere evidencia más relacionada a los procesos de política pública. Actualmente, dijo, no existen incentivos para tercerizar las actividades del Estado.

Daniel Anavitarte dijo que un punto clave es que se está institucionalizando el uso de evidencia. Prueba de ello fueron las cinco oficinas representadas en el conversatorio. “Vamos sumando -dijo-, da la señal de que estamos mejorando”.

Entre las oportunidades, mencionó que se puede aprovechar la data que los sectores generan. Existe mucha data administrativa del sector educativo. Data universal de matrícula, de docentes. En Educación hay cierta ventaja, pues existe un indicador de resultados anual: la evaluación censal de aprendizajes, para primaria y secundaria. Para ello, existe la necesidad de hacer el sondeo de qué información ya existe, sopesarla para verla como qué evidencia puede generarse.

Sonia Gonzales mencionó que todos los ministerios son diferentes. MINAM tiene más oportunidades de utilizar evidencia por distintas razones, entre las cuales destaca que es un ministerio nuevo.

Ella también mostró los esfuerzos del MINAM por hacer información disponible online para el público en general. Estos pueden ser encontrados aquí: http://sinia.minam.gob.pe

La presentación completa de Sonia Gonzales puede ser encontrada aquí: https://drive.google.com/file/d/0BzUaZOgSrsD2MGNqeURwSjBZSTA/view?usp=sharing

Recomendaciones:

Sonia Gonzales saludó el conversatorio y recomendó que continúe y que se promuevan este tipo de encuentros desde los sectores presentes.

Destacó que cuando hay temas tan retadores, lo importante es que los sectores del Estado no estén aislados y solos. La construcción de políticas es un tema donde hay que actuar juntos. Reconociendo que ello es fácil de decir y difícil de hacer, mencionó que en el escenario actual la evidencia ya no es suficiente y tenemos que ir a investigaciones integrales. Eso se logrará viendo qué se ha logrado a nuestros costados. Estudios integrales y seguir este diálogo, encuentro de inteligencias para no duplicar esfuerzos.

Oswaldo Gavagnin también mencionó la importancia de ver esto como un conjunto. Las evaluaciones de impacto, junto con buen sistema de monitoreo y uso de big data, jueguan un papel crucial de conocimiento y de toma de decisiones. Este tipo de conversatorios impulsan hacia esto. Intercambio de experiencias y necesidades es fundamental.

Víctor Suarez habló de la necesidad de darle continuidad a este proceso de uso de evidencia. Crear más instituciones en el sector público y privado alrededor de este tema. “Necesitamos crear más instituciones de este tipo sólidas y que tenga tiempo para pensar –dijo-, no estar tan enfrascados en el día a día. Hay que fortalecer instancias que tengan tiempo para pensar”. También mencionó la importancia de recopilar casos exitosos para mostrar cómo la evidencia fue útil.

Daniel Anavitarte terminó su presentación con dos puntos. Uno, que al ser gestores públicos, es necesario realizar un diagnóstico de qué información necesita cada sector. Muchas veces se necesita el tema de seguimiento.

Dos, habló del desarrollo metodológico. Conseguir el dato, dijo, es algo que se logra. Donde debemos trabajar es en la gestión, en el uso de ese dato. Un aliado importante, que falta mucho para trabajar mejor con él, es el Presupuesto. La generación de evidencia sin articulación con el presupuesto, no va a llevar a muchos lados.

Oswaldo Molina cerró el conversatorio mencionando la necesidad de cosas muy concretas, plantear objetivos más concretos, realizar reuniones con objetivos más concretos. Dijo que la Alianza puede ayudar hacer eso.